Partycypacja, edukacja, efektywność, odpowiedzialność za małe ojczyzny. Takie określenia, przekształcane na argumenty, dość łatwo i płynnie wymianie są przez zwolennikowi inicjatorów działań i aktywności z zakresu budżetu partycypacyjnego, tudzież obywatelskiego. Budżet Partycypacyjny to modelowo może nawet bardzo dobre rozwiązanie – teoretyczne argumenty w każdym razie za nim przemawiają. Niestety, gdy przyjrzeć się wdrażaniu rozwiązań partycypacyjnych sprawa nie jest już tak oczywista – albo nie są już inicjatywami obywatelskimi, albo brakuje w nich zaangażowania społecznego, albo określenie budżet, do wielkości środków, jakie zostały przekazane do dyspozycji mieszkańcom brzmi jak okrutny żart.

Nim jednak o wnioskach i spostrzeżeniach… słów kilka, o tym, jak to wszystko się zaczęło i czym tak naprawdę budżet partycypacyjny jest.

Porto Alegre budżet partycypacyjny

Porto Alegre – miasto które wdrożyło model budżetu partycypacyjnego. Foto: Ricardo André Frantz, Creative Commons.

Budżet partycypacyjny – jak to się zaczęło?
Jedna z pierwszych udanych prób wprowadzania budżetu partycypacyjnego na świecie to doświadczenia brazylijskiego miasta Porto Alegre. Rok 1990 w mieście odbywają się pierwsze rundy zebrań sąsiedzkich w pięciu dzielnicach, wkrótce potem pojawia się GAPLAN – Gabinet Planowania Miasta, celem którego było przeformowywanie postulatów mieszkańców na działania miasta, wykonalne pod względem technicznym i ekonomicznym. Konsekwencją pierwszych doświadczeń partycypacyjnych był nowy podział administracyjny Porto Alegre – zdaniem administratywistów realnie oddający więzi społeczne i kulturowe oraz przemawiający za większą efektywnością decyzyjną mieszkańców. Kolejny etap to już zawiązanie się tematycznych zespołów konsultacyjnych. Na bazie pierwszych 5 lat tworzenia struktur nowego podziału administracyjnego w połowie lat 90. Porto Alegre rozpoczyna wdrażanie rozwiązań z zakresu budżetu partycypacyjnego.

budżet partycypacyjny Porto Alegre

Foto: Eugenio Hansen, OFS, Creative Commons.

Jak to się działo w Brazylii?
W Brazylii procedowanie nad budżetem odbywa się przez zgromadzenia sąsiedzkie – odzwierciedlając podziały geograficzne i tematyczne – a stanowiące o całościowej wizji rozwoju miasta. Początek procedowania nad budżetem to przełom marca i kwietnia.
Uprawnionymi do udziału, poprzez uczestnictwo w zgromadzeniach, zgłaszaniu pomysłów i samym głosowaniu – są wszyscy mieszkańcy miasta, którzy ukończyli 16 lat.

Krok pierwszy to informacja i promocja „zaangażowania” w sprawy miejskie. Z jednej strony uwaga skupiona jest na informowaniu mieszkańców i ich zachęcaniu do aktywności w ramach procedowania nad budżetem, z drugiej zaś to złożona informacja na temat samego procesu decyzyjnego – połączona z instruktażem, oraz co ważniejsze, z informacją władz miejskich na temat wykonania budżetu za rok poprzedni, planach inwestycyjnych w bieżącym i przyszłym okresie. Bardzo istotnym gremium dla brazylijskiego budżetowania jest Forum Delegatów – zgromadzenie reprezentantów stowarzyszeń – społecznych, politycznych, artystycznych; organizacji i grup zarówno tych sformalizowanych jak i nieformalnych; klubów sportowych; związków zawodowych i innych. Forum ma dwa zasadnicze zadania – po pierwsze to pośredniczenie pomiędzy Radą Budżetu, a grupami sąsiedzkimi czy tematycznymi, po drugie to nadzór i kontrola nad realizowanymi inwestycjami miejskimi.

Krok drugi to spotkania i debaty na temat postulowanych inwestycji. Podczas zgromadzeń węższym (kilkadziesiąt osób) czy szerszym (kilka tysięcy uczestników) gronie zbierane są postulaty i przedstawiane potrzeby zarówno grup, ruchów, jak i indywidualnych mieszkańców. W rezultacie tychże spotkań tworzona jest hierarchia postulatów – zgodna z założonymi priorytetami i przyjętymi kryteriami ogólnymi. Hierarchizacja postulatów odbywa się na dwóch płaszczyznach – sektorowo oraz zadaniowo – czyli hierarchia wg obszarów rozwoju miasta, a w ich ramach, lista rankingowa planowanych działań i przedsięwzięć.

Krok trzeci to już zestawienie możliwości finansowych miasta z oczekiwaniami i postulatami mieszkańców. Kluczową instytucją na omawianym etapie procedowania nad budżetem jest wspomniana już Rada Budżetu Partycypacyjnego – gremium przedstawicieli dzielnic, zgromadzeń tematycznych, przedstawicieli zarządu i pracowników miasta oraz przedstawiciel stowarzyszenia zrzeszającego mieszkańców. To właśnie powołana Rada zajmuje się opracowaniem budżetu zgodnie z wytycznymi i postulatami mieszkańców wyrażonymi podczas debat i spotkań. Dokonują oni zestawień inwestycji, informują grupy sąsiedzkie i tematyczne o przebiegu obrad budżetowych, konsultują zmiany i przekazują opinie krytyczne. Postulaty zgromadzone i przekonwertowane przez Radę BP przekazywane są do analizy finansowej, technicznej i prawnej przez GAPLAN. GAPLAN swojej analizy dokonuje w oparciu o kryteria: podziału środków pomiędzy dzielnice; wpisywania się propozycji w plany inwestycyjne i rozwojowe miasta oraz potrzeb administracyjnych definiowanych przez zarząd miasta.

Krok czwarty to konsultacje projektu budżetu z mieszkańcami dzielnic. Podczas cyklu spotkań zgłaszane są opinie i poprawki. Po poprawkach projekt budżetu przesyłany jest do burmistrza, a następnie poddawany pod głosowanie rady miasta. W dotychczasowej historii budżetu partycypacyjnego nie zdarzyło się, aby projekt budżetu obywatelskiego został odrzucony przez miasto. Do końca roku przedstawiciele samorządu miejskiego mają za zadanie opracowanie planu inwestycyjnego na następny rok budżetowy, uwzględniający priorytety i działania przedstawione w dokumencie budżetowym.

budżet partycypacyjny

Budżet partycypacyjny – realia krakowskie. Foto: Rafał Kubowicz.

Budżet partycypacyjny po polsku – inicjatywa obywatelska czy konkurs grantowy?
Nie bez kozery przytoczony został proces obradowania i tworzenia budżetu w Porto Alegre. W Polsce, w ostatnim czasie przeżywamy istny wysyp propozycji i inicjatyw związanych z zaangażowaniem obywateli w projektowanie wydatków miasta – Sopot, Łódź, Warszawa, Wałbrzych – to w skali kraju, Skawina, Wieliczka, Tarnów, Gorlice, czy Kraków – to w skali Małopolski. Zwolennicy często przywołują argumenty za budżetem obywatelskim odnosząc się właśnie do przypadku Porto Algre – wskazując tym samym na wzrost efektywności inwestycyjnej w mieście, wzrost zaangażowania obywateli w sprawy miejskie, czy ogólny wzrost poziomu życia. W tym kontekście kluczowe zdaje się być pytanie nie czy, tylko jak wdrażać budżet obywatelski – innymi słowy ile Porto Alegre w naszych, polskich, czy małopolskich budżetach. Odpowiedzieć spróbujmy w oparciu o przypadek tego ostatniego. Krakowska wersja budżetu obywatelskiego w skali ogólnomiejskiej, jako flagowa inicjatywa Krakowa w roku 2014, na dobre ruszyła zaraz z początkiem roku. Na efekty przyjdzie nam jeszcze poczekać, ale wiele jednak wskazuje na to, że na nazwie podobieństwa się kończą.

Po pierwsze środki do dyspozycji mieszkańców
W przypadku Porto Alegre wysokość środków przekazanych do rozdysponowania w ramach budżetu obywatelskiego sięgała nawet 18% wydatków budżetowych. W przypadku Krakowa środki te są nieporównywalnie mniejsze… 4,5 mln zł co w skali budżetu w wysokości 3,8 mld daje nam alokację środków na poziomie 0,12%.

W Krakowie alokacja środków odbywa się w ramach dwóch typów zadań – zadania o charakterze lokalnym realizowane w ramach środków wydzielonych do dyspozycji dzielnic Krakowa oraz zadania o charakterze ogólnomiejskim w ramach środków wyodrębnionych na ten cel w budżecie Miasta Krakowa. Jest i pewna wskazówka, otóż zadania ogólnomiejskie to zadania służące mieszkańcom miasta, co oznacza, że dotyczą one potrzeb mieszkańców więcej niż jednej Dzielnicy. Czyli znowu inaczej niż w przypadku Porto Alegre – brak kryteriów, brak strategii rozwoju miasta itp. Sprawa jest szczególnie interesująca, gdy pójdziemy nieco dalej i wycinkowość działań zestawimy z możliwościami finansowymi miasta w tym zakresie – w przypadku dzielnic łączna wartość projektowanych działań, bo przecież nie inwestycji, nie może przekroczyć 100 000 zł, w przypadku projektów ogólnomiejskich 2 700 000 zł.

Po drugie sposób procedowania nad propozycjami działań w ramach budżetu
I w tym przypadku do pierwowzoru krakowskim rozwiązaniom jest niezwykle daleko. O ile w Brazylii budżetowanie działań było poparte szerokimi konsultacjami i to na każdym etapie, o tyle w stolicy Małopolski sposób procedowania jest zgoła odmienny, a swoim kształtem przypomina raczej klasyczny program grantowy aniżeli systematyczną pracę nad budżetem miasta, czy obywatelskie prognozowanie i realizowanie inwestycji.

Spotkania konsultacyjne, a raczej promocyjne odbywały się, i owszem, niemniej dotyczyły raczej zapoznania mieszkańców z samą ideę budżetu obywatelskiego, aniżeli miały na celu konsultowanie rzeczywistych potrzeb, artykułowanym postulatom, czy wizjom rozwoju miasta/dzielnicy. Procedura w przypadku miasta Krakowa przedstawiała się następująco:
1) spotkania informacyjne;
2) 6 tygodni na składanie propozycji projektów;
3) formularz o zawartości ok 1600 wyrazów plus 15 podpisów;
4) „wysłać”;
5) weryfikacja projektów – podzielona został na dwa etapy – wstępna, o charakterze formalnym i główna, o charakterze merytorycznym przeprowadzona – i tu znowu nieco inaczej niż w przypadku brazylijskiego pierwowzoru – przez komisje merytoryczne urzędu miejskiego;
6) Głosowanie nad projektami.

Po trzecie rezultat budżetu partycypacyjnego
W krakowskim, ale także niestety w każdym innym przypadku, rezultatem społecznego poruszenia budżetowego nie jest o ironio budżet, a jedynie propozycje działań i przedsięwzięć, spisanych według zasad ustrukturyzowanego formularza projektowego.

Mieszkańcy przypominają w tym sensie bardziej wnioskodawców, czy oferentów a nie zatroskanych o finanse miasta obywateli. I ten model ponownie w większym stopniu na myśl nasuwa konkurs grantowy niż budżet partycypacyjny.

Po czwarte zaś to wykonanie projektu
… i tak jak w „budżecie obywatelskim” być powinno, za wykonanie działań odpowiadać będą jednostki organizacyjne Urzędu Miasta Krakowa i miejskie jednostki organizacyjne. Tu kończą się analogie z konkursem grantowym, ale niestety tylko ograniczonym stopniu zaczynają się te z Porto Alegre. Brak jest gremium sprawującego nadzór nad wykonaniem działań, choćby pod względem intencji pomysłodawcy.

Jakie wnioski się nasuwają…
Budżet obywatelski w przypadku polskiego społeczeństwa, charakteryzującym się dość dużą biernością, niewątpliwie ma szansę stać się, tym elementem, który pozytywnie wpłynie na względny wzrost zaangażowania w sprawy społeczne. Obywatelskie budżetowanie daje poczucie sprawstwa decyzyjnego, co w ograniczonym stopniu zapewnia referendum, a na minimalnym poziomie demokratyczne wybory. Nie można się jednak wyzbyć przekonania, że inicjatywa, choć teoretycznie uzasadniona, mało tego, przy której wykształcić się już pewien modus operandi, wdrażana jest chaotycznie i metodami, które nie dają szansy na to, aby oczekiwane rezultaty, w postaci zaangażowanego społeczeństwa, czy bardziej efektywnie wydatkowanych środków publicznych kiedykolwiek miały zaistnieć.

Dlaczego?
Ano dlatego, że przy kwotach stanowiących równowartość zaaranżowania i stworzenia 7 skalniaków, gdzie inicjator projektu nie ma realnego wpływu na realizację swojego pomysłu – choćby dobór kwiatków, trudno jest mówić o sprawstwie decyzyjnym. Dlatego również, że koszt społeczny tego typu inicjatyw jest zwyczajnie bardzo wysoki. Przy projekcie lokalnym w najlepszym przypadku za 100 000 zł, czy ogólnomiejskim za 2 700 000 zł uruchamianie złożonego, choć niestety pozornie tylko obywatelskiego, procesu decyzyjnego nie wróży dobrze tego typu inicjatywom. I trzeci koronny argument przeciwko takiej formie, dla zobrazowania którego warto zacytować treść serwisu miejskiego poświęconego budżetowi obywatelskiego w Krakowie: „Jako mieszkaniec wiesz najlepiej czego potrzeba Twojej okolicy i miastu. Może trzeba wyremontować chodnik na jednej z ulic, stworzyć nowe tereny zielone albo nowy plac zabaw? Być może trzeba rozbudować ofertę spędzania wolnego czasu ? Wymyśl i złóż projekt… to się opłaca!”

Z całym szacunkiem, ale czy nie jest tak, że działania te powinny być objęte zarządem zwykłym w dzielnicy? Czy nie do zgłaszania tego typu działań są członkowie rad dzielnic? Czy plebiscyt na dziurę w drodze, czy krzywy chodnik nie zakrawa o absurd?

 

Tags: , , , , , , , ,